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PPP項目社會資本方采購方式研究

2016-09-27

一、PPP項目發展背景


  PPP模式即 “政府和社會資本合作”模式,是指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務,以PPP合作協議為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。近年來,十八大提出讓市場在資源配置中起決定性作用,之后財政部、住建部、發改委相繼針對PPP定制了相應的政策規定,PPP模式得到高速發展。

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  二、PPP項目的采購方式適用條件及其優缺點


  15年起施行的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》中明確規定PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。每種采購方式所對應的具體要求和適用范圍不同,下面進行逐一剖析。


  A、公開招標

 


  公開招標是政府采購的主要方式,只要達到公開招標數額標準以上的采購項目,原則上都應采用公開招標。該采購方式對供應商的數量不限制,只要滿足一般條件和招標公告中對供應商的特定條件要求,所有供應商都可以參加招投標活動。

 


  公開招標的優點在于能夠在最大限度內選擇投標商,競爭性更強,擇優率更高,但由于投標人眾多,一般耗時較長,需花費的成本也較大,對于采購標的較小的招標來說,不宜采用公開招標的方式;另外還有些專業性較強的項目,由于有資格承接的潛在投標人較少,或者需要在較短時間內完成采購任務等,最好采用邀請招標的方式。


  B、邀請招標


  只有采購項目比較特殊,如保密項目和急需或者因高度專業性等因素使提供產品的潛在供應商數量較少,以及若采用公開招標方式,所需時間和費用與擬采購的項目總金額不成比例,即采購一些價值較低的采購項目,用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值比例過大的情況,宜采用邀請招標。


  邀請招標所需時間較短,工作量小、目標集中,且招標花費較省;被邀請的投標單位中標率高;但不利于招標單位活得最優報價,獲得最佳投資效益;投標單位的數量少,競爭性較差。


  C、競爭性談判 


  招標后沒有供應商投標、沒有合格標的或者重新招標未能成立的;技術復雜或性質特殊,不能規定詳細規格或者具體要求的;采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的;不能事先計算出價格總額的經報政府采購監督管理部門批準,可以采用競爭性談判采購方式。


  競爭性談判可以縮短準備期,減少工作量,省去了大量的開標、投標工作,有利于提高工作效率,減少采購成本。供求雙方能夠進行更為靈活的談判,有利于對民族工業進行保護,能夠激勵供應商自覺將高科技應用到采購產品中,同時又能降低采購風險。但是競爭性談判競爭范圍小,需經過審批,一般在公開招標失敗后進行。


  D、競爭性磋商 


  政府購買服務項目;技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求的;因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的;市場競爭不充分的科研項目,以及需要扶持的科技成果轉化項目;按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目,可以采取競爭性磋商采購方式。


  競爭性磋商的優缺點同競爭性談判相似,但是兩者之間的區別在于報價競爭階段,競爭性談判是采用“最低評標價”法,而競爭性磋商則采用“綜合評分法”確定最后的中標單位。


  E、單一來源采購


  只能從唯一供應商處采購的;發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的;必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求,需要繼續從原供應商處添購,且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的可以采用單一來源采購。


  除發生了不可預見的緊急情況外,采購人應當盡量避免采購單一來源采購方式。如果采購對象確實特殊,確有采取單一來源采購方式進行采購的必要,應當深入了解供應商提供的產品性能和成本,以便有效地與供應商就價格問題進行協商,盡量減少采購支出。


 三、PPP項目采購流程分析


  (1)資格預審


  根據財庫[2014]215號《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第二章第五條,PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件,發布資格預審公告,邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審,驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。PPP項目中,無論采取何種采購方式,均應進行資格預審程序。資格預審流程如下:

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  (2)公開/邀請招標

 


  根據《招標投標法》、《招標投標法實施條例》、《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府和社會資本合作模式操作指南》113號文和《PPP項目采購辦法》等規定,PPP項目的公開招標和邀請招標流程如下:

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  (3)競爭性談判

 


  根據《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府和社會資本合作模式操作指南》113號文、《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《PPP項目采購辦法》等規定,PPP項目的競爭性談判流程如下:

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  (4)競爭性磋商

  根據《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府和社會資本合作模式操作指南》113號文、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》和《PPP項目采購辦法》等規定,PPP項目的競爭性磋商流程如下:

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  (5)單一來源采購

  根據《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府和社會資本合作模式操作指南》113號文、《政府采購非招標采購方式管理辦法》和《PPP項目采購辦法》等規定,PPP項目的單一來源采購流程如下:

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  小結


  通過以上闡述可以看出資格預審階段的時間限制為15個工作日,之后的招標階段以公開/邀請招標時間最長為25個工作日左右,競爭性談判所需時間最短為8個工作日,單一來源采購環節最為簡單為10個工作日,對于競爭性談判,根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二十七條,公開招標的貨物、服務采購項目,招標過程中提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時,采購人/采購代理機構在經財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競爭性談判采購。財政部第18號令《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第43條規定,投標截止時間結束后參加投標的供應商不足3家的或在評標期間出現符合專業條件的供應商或者對招標文件作出實質響應的供應商不足3家情形的也可以采用競爭性談判或單一來源采購;對于競爭性磋商,根據《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》(財庫〔2015〕124號),在采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有2家的,競爭性磋商采購活動可以繼續進行。采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有1家的,應當終止競爭性磋商采購活動。


  實際PPP項目采購過程中采購人會對采購時間、社會資本等有不同的要求,我們還是要根據實際情況和限制條件,對比不同采購方式的適用范圍及其優劣,確保PPP項目的采購方式符合法律、法規及其他規范性文件的各項要求,以找出最合適的采購方式。

  附:PPP項目采購方式對比表

 

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    來源:政府采購信息報

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